Administración Pública Actividad Reglada Discrecional Sesin

Descripción

Descripción de la obra: El objetivo de la obra es precisar lo más claramente posible, de manera práctica y entendible, hasta dónde llega la intensidad del control y la discrecionalidad de la administración pública.
El autor es presidente del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, especialista en Derecho Administrativo y profesor en distintas universidades del país.

Capítulo I

El principio de juridicidad
en la experiencia contemporánea

I. Vinculación gradual de la administración al orden jurídico ............. 1
1.1. Vinculación negativa de la Administración a la ley ............... 1
1.2. Vinculación positiva de la Administración a la ley ................ 3

1.3. Vinculación positiva de la Administración al orden jurí-
dico. Principios y valores.......................................................... 6

1.4. Vinculación trascendente entre el principio de juridicidad
y el control judicial ................................................................... 13
1.5. La tutela judicial efectiva en las modernas constituciones... 15
1.6. El derecho a la tutela judicial efectiva, la discrecionalidad y
los actos políticos...................................................................... 26
1.7. Las cuestiones técnicas y tutela judicial efectiva ................... 29

II. Contenido del principio de juridicidad en la experiencia contem-
poránea................................................................................................... 34

2.1. Juridicidad e intensidad del orden jurídico en relación con
lo discrecional........................................................................... 34
2.2. El principio de jerarquía normativa en la Constitución........ 36

2.3. La unicidad del ordenamiento y la operatividad de la dis-
crecionalidad ............................................................................ 38

2.4. Materias de reserva legal absoluta .......................................... 40
2.4.1. Preeminencia formal del legislador ......................... 40
2.4.2. Discrecionalidad escasa y sometida......................... 42
2.5. Materias de reserva legal relativa ............................................ 43

2.5.1. La llamada teoría de la esencialidad o de la direc-
ción estratégica de la ley............................................ 43

X Domingo J. Sesin

2.5.2. Herramienta fundamental de organización admi-
nistrativa interna........................................................ 44

2.5.3. Libertad discrecional del administrador para eje-
cutar la reforma administrativa ................................ 47

III. El rol de la Justicia del siglo XXI y el nuevo Código Civil y Comercial
argentino ................................................................................................ 49

Capítulo II

La discrecionalidad dentro del orden
jurídico administrativo. Control judicial
I. Discrecionalidad y orden jurídico........................................................ 57
1.1. Discrecionalidad fuera del contexto jurídico......................... 57
1.2. Discrecionalidad autorizada expresamente solo por ley ...... 60
1.3. Discrecionalidad dentro del orden jurídico ........................... 61
1.4. Legitimidad o juridicidad del acto. Control de legitimidad o
de juridicidad............................................................................ 65
1.5. Control judicial del ejercicio de la discrecionalidad ............. 66
II. Proyección de la discrecionalidad dentro de la juridicidad y como
instrumento de transformación del Estado......................................... 70
2.1. Juridicidad orientadora y discrecionalidad............................ 70
2.2. Instrumentos consensuales y nueva discrecionalidad.......... 71
2.3. Mayor atención a las técnicas de control de gestión ............. 72
2.4. Preocupación del sistema político por la prevención del
abuso del poder ........................................................................ 73
2.5. Simplificación de la discrecionalidad inútil y revitalización
de la necesaria .......................................................................... 79

III. Una falsa antinomia: juridización de la administración v. discrecio-
nalidad.................................................................................................... 80

IV. Principio general discrecional o reglado ............................................. 82

Capítulo III

Noción procesal y sustancial
de la discrecionalidad

I. Concepción procesal formal de la discrecionalidad .......................... 85

1.1. El origen de lo reglado y discrecional. Revisión judicial res-
tringida ...................................................................................... 85

1.2. Concepto procesal formal de la discrecionalidad.................. 87

1.3. Identificación de lo reglado con el derecho subjetivo admi-
nistrativo.................................................................................... 89

Índice general XI

1.4. Exclusión judicial de la discrecionalidad en el pasado y ca-
ducas estrategias procesales.................................................... 92

II. Concepción sustancial-material de la discrecionalidad .................... 97
2.1. Vinculación con la función y los elementos del acto............. 97
2.2. Inexistencia del acto discrecional. Momentos reglados y

discrecionales. Intensidad del control en los códigos proce-
sales modernos ......................................................................... 100

2.3. Relación de la discrecionalidad con el fondo de la cuestión.... 110

2.3.1. La discrecionalidad no puede generar la inadmisibi-
lidad del proceso. Nuevas estrategias procesales ....... 110

2.3.2. La proyección de un nuevo avance .......................... 113
2.3.3. La discrecionalidad en relación con el derecho
subjetivo y las excepciones procesales..................... 115
2.4. La llamada actividad volitiva o intelectiva.............................. 117
2.5. Necesidad de la discrecionalidad y tesis que la niegan......... 120
III. Noción de la discrecionalidad en la literatura jurídica....................... 123
3.1. Dos tendencias genéricas fundamentales.............................. 123
3.2. Discrecionalidad en el derecho español................................. 124
3.3. Discrecionalidad en el derecho francés.................................. 129
3.4. Discrecionalidad en el derecho italiano................................. 132
3.5. Discrecionalidad en el derecho alemán ................................. 137
3.6. Discrecionalidad en la doctrina angloamericana.................. 139
3.7. Discrecionalidad en el derecho brasileño.............................. 140
3.8. Discrecionalidad en el derecho argentino.............................. 141
3.9. Opinión personal. Presupuestos esenciales. Definición de
discrecionalidad ....................................................................... 145

Capítulo IV

Caracteres prácticos distintivos
de la discrecionalidad

I. Discrecionalidad es derivación del orden jurídico administrativo ... 147
II. Discrecionalidad puede implicar valoración de circunstancias........ 148

III. Discrecionalidad es elección de una alternativa entre varias igual-
mente válidas ......................................................................................... 150

IV. Discrecionalidad puede implicar ponderación de intereses y ex-
cepcionalmente determinación del interés público concreto........... 150

V. Discrecionalidad es una apreciación subjetiva que completa el
marco normativo ................................................................................... 157

VI. Discrecionalidad es una unidad conceptual relacionada con mate-
rias diversas............................................................................................ 160

XII Domingo J. Sesin

VII. Discrecionalidad es un modo de ejercicio de la función adminis-
trativa...................................................................................................... 161

VIII. Discrecionalidad es una forma de libertad reducida, autorizada y
condicionada ......................................................................................... 162
IX. Discrecionalidad puede implicar apreciación de oportunidad......... 164

X. Discrecionalidad es modalidad de ejercicio que se ubica en los ele-
mentos del acto administrativo............................................................ 165

XI. Cómo advertir en la práctica la atribución de discrecionalidad........ 169
11.1. El rol de los diversos operadores del derecho. Abogados de

la Administración y del administrado. Especialistas en di-
versas áreas ............................................................................... 169

11.2. Análisis del orden jurídico. El uso de la locución “podrá”. La
naturaleza intrínseca del criterio ............................................ 170
XII. Discrecionalidad y laguna del derecho................................................ 174

Capítulo V

La técnica como presupuesto del orden
jurídico y límite de la discrecionalidad
I. Importancia creciente de la técnica..................................................... 183
II. Concepto y caracteres de la técnica ..................................................... 185
2.1. Diversas acepciones de lo técnico........................................... 185
2.2. Certidumbre y opinabilidad .................................................... 187
III. La técnica como poder insustituible.................................................... 190
IV. Vinculación de la técnica con el orden jurídico.................................. 191

Capítulo VI

Discrecionalidad técnica y conceptos
jurídicos indeterminados

I. Origen de la discrecionalidad técnica. Marco circunstancial............ 195
II. Discrecionalidad técnica diferente a discrecionalidad pura ............. 196
2.1. Hecho simple y hecho complejo............................................. 196
2.2. Hecho simple y hecho técnicamente apreciable en relación
con el interés público ............................................................... 198
2.3. Hecho opinable ajeno a la valoración de interés público ..... 198
2.4. La falta de control judicial como rasgo dominante ............... 199
III. Discrecionalidad técnica como especie de discrecionalidad pura ... 200
IV. Poder de valoración técnica reservado a la administración .............. 201
V. Contradicción de la discrecionalidad técnica..................................... 203
5.1. Falsa concertación de nociones diversas................................ 203

Índice general XIII
5.2. Repercusión procesal de la discrecionalidad técnica............ 206

VI. Teoría de los conceptos jurídicos indeterminados. Su correcta in-
terpretación en la praxis........................................................................ 214

6.1. Imprecisión de los conceptos y origen de la teoría................ 214

6.2. Diferencia cualitativa entre concepto jurídico indetermi-
nado y discrecionalidad........................................................... 216

6.3. Diferencia cuantitativa entre conceptos jurídicos indeter-
minados y determinados ......................................................... 219

6.4. Debilidad de la teoría: el margen de apreciación.................. 220

6.5. La correcta interpretación de los conceptos jurídicos inde-
terminados y el límite de la revisión judicial.......................... 224

6.6. Tres variantes de conceptos jurídicos indeterminados......... 231
6.7. Diferencias con los conceptos jurídicos indeterminados de
otras ramas del derecho........................................................... 234

Capítulo VII

Control judicial. Precisa demarcación de la zona
de penumbra. Los juicios técnicos complejos.

Una perspectiva diferente

I. Introducción: confusión histórica y necesidad de un trato diferente.... 241

II. Interpretación e integración del orden jurídico por el juez y el ad-
ministrador............................................................................................. 243

2.1. El ordenamiento utiliza conceptos abiertos que han de ser
rellenados por sus destinatarios.............................................. 243
2.2. El juez dice el derecho: la Administración actúa ................... 244

2.3. El juez solo interpreta el derecho; la Administración lo in-
terpreta y a veces lo crea .......................................................... 246

2.4. La discrecionalidad del juez no existe .................................... 248
2.5. Discrecionalidad. Ponderación. Proporcionalidad. Posible
rol de la justicia constitucional................................................ 250
2.5.1. Rispideces entre lo jurídico y lo político .................. 250

2.5.2. Discrecionalidad del legislador y del adminis-
trador.......................................................................... 250

2.5.3. La ponderación como técnica para resolver una
situación conflictiva................................................... 253
2.5.4. El principio de proporcionalidad como técnica de
control de una decisión conflictiva .......................... 255
2.5.5. La proporcionalidad ante la jurisdicción de las
Cortes Constitucionales ............................................ 257
2.6. Inaplicabilidad de la fórmula del peso cuando interfiere
con la discrecionalidad estatal ................................................ 260

XIV Domingo J. Sesin

2.7. División de poderes. Zona de reserva. Principios jurispru-
denciales.................................................................................... 266

2.8. Imposibilidad del juez de sustituir a la Administración........ 272

III. Relatividad de la interpretación, discrecionalidad y límites del con-
trol judicial ............................................................................................. 283

3.1. Es a veces difícil deducir una interpretación única ............... 283

3.2. La unicidad de solución justa de la metodología interpre-
tativa judicial no siempre es trasladable a la realidad admi-
nistrativa.................................................................................... 286

3.3. La interpretación restrictiva en el proceso administrativo ... 289
IV. Relatividad del estándar jurídico en el derecho administrativo........ 290

4.1. Una espuria asimilación con el concepto jurídico indeter-
minado ...................................................................................... 292

V. Relatividad de la prueba, discrecionalidad y límites de control........ 293

5.1. Objeto de la prueba: certeza de una afirmación o proposi-
ción ............................................................................................ 293

5.2. Excepcionalmente, basta la semiplena prueba fundada en
la razón ...................................................................................... 294
5.3. Averiguación y verificación en el proceso administrativo:
dispositivo con método inquisitivo......................................... 295
5.4. La sana crítica y su adecuación al derecho procesal ............. 297
5.5. La libre convicción judicial no es aplicable, en principio, al
proceso administrativo ............................................................ 299
VI. Relatividad científica y tecnológica. El control judicial de las reglas
indiscutibles, los juicios tolerables y los casos límite ......................... 300
6.1. La ciencia no suministra verdades absolutas......................... 300
6.2. Estado actual de la jurisprudencia. Necesidad de una visión
correctiva................................................................................... 301

6.3. El control judicial de reglas de universal consenso: técni-
cas, científicas, de experiencia, estándares ............................ 307

6.4. Cuando es posible elegir entre varias alternativas hay dis-
crecionalidad ............................................................................ 311

6.5. El control judicial de los juicios tolerables. Los casos límite
complejos .................................................................................. 313
6.5.1. Juicios pedagógicos, concursos, idoneidad............. 319
6.5.1.1. Mérito de los participantes. Orden de

prioridad. Propuestas razonadas. Juris-
prudencia.................................................... 320

6.5.1.2. Fijación del puntaje para el ascenso......... 328

6.5.1.3. Valoración de la personalidad y el tra-
bajo de los dependientes........................... 329

6.5.1.4. Valoración de publicaciones ..................... 329
6.5.1.5. Evaluación para el ascenso por elección
discrecional ................................................ 329
6.5.1.6. Evaluación de exámenes de bachillerato... 332

Índice general XV
6.5.1.7. Predisposición de criterio de máxima...... 332
6.5.1.8. Discrecionalidad técnica en la elección
de las pruebas de examen ......................... 332
6.5.1.9. Elección del momento en el cual cubrir
la vacante.................................................... 333
6.5.1.10. Potestad discrecional para poner fin a la
contratación ............................................... 333
6.5.1.11. Opinión personal. Estrategia práctica a
seguir........................................................... 334

6.5.2. Oferta más conveniente. Mecanismos de selec-
ción del contratista .................................................... 341

6.5.3. Juicios médicos .......................................................... 353
6.5.4. Ruina de la obra y pérdida de funcionalidad........... 355
6.5.5. Reajuste o aumento tarifario..................................... 356
6.6. Control intenso y menos intenso: fuerte y débil .................... 362

6.7. Requisitos y vicios de los juicios subsumibles en reglas cier-
tas o tolerables .......................................................................... 367

6.8. Calificación obligatoria de los juicios por el profesional de
la Administración o el perito judicial...................................... 367

6.9. Necesidad de una previsión normativa en los códigos pro-
cesales administrativos y leyes de procedimiento................. 368

Capítulo VIII

Verificación y apreciación de los hechos,
calificación jurídica y determinación

de la conducta

I. Introducción .......................................................................................... 371
II. En la actividad de “verificación” no hay discrecionalidad................. 371
III. En la apreciación de los hechos puede haber discrecionalidad........ 373
IV. En la calificación jurídica no hay discrecionalidad ............................ 375

V. En la determinación o elección de la conducta puede haber discre-
cionalidad............................................................................................... 376

VI. La potestad disciplinaria....................................................................... 377
VII. La contratación de emergencia ............................................................ 389
VIII. Las leyes de emergencia, la discrecionalidad y la intensidad del
control judicial....................................................................................... 390
8.1. Emergencia. Noción conceptual ............................................. 390
8.2. Requisitos de juridicidad de la emergencia ........................... 392
8.3. La intensidad del control judicial............................................ 396
8.4. El abuso del remedio excepcional de emergencia................. 399

8.5. Morigeración de los efectos de la emergencia en la juris-
prudencia .................................................................................. 400

XVI Domingo J. Sesin
Capítulo IX

Modalidades de control judicial del ejercicio
de la discrecionalidad. Técnicas
o estrategias de control

I. Controlar el ejercicio de la discrecionalidad no implica revisar su
núcleo interno........................................................................................ 409

II. Control del ejercicio de la discrecionalidad por los conceptos jurí-
dicos indeterminados............................................................................ 412

III. Control por los principios generales del derecho............................... 416
3.1. Introducción ............................................................................. 416
3.2. Control por el principio de igualdad....................................... 419
3.3. Control por el principio de razonabilidad, congruencia,
proporcionalidad...................................................................... 423
3.4. Control por el principio de buena fe....................................... 437
3.5. Control por el precedente administrativo .............................. 439
3.6. Control por el principio de interdicción de la arbitrariedad... 442
3.7. Control por el principio de confianza legítima ...................... 448
3.8. Control por el principio de seguridad jurídica....................... 456
3.8.1. Seguridad jurídica. Noción conceptual ................... 456

3.8.2. Agrietamiento previsible e imprevisible de la segu-
ridad jurídica.............................................................. 457

3.8.3. Claridad y coherencia de las leyes............................ 460
3.8.4. Efectividad de la justicia............................................ 460
3.8.5. Casos de jurisprudencia............................................ 461
3.8.5.1. “Súper Imperio SA c. Municipalidad de

Río Cuarto - Acción de inconstitucio-
nalidad” (Trib. Sup. Just. Córdoba, en

pleno, sent. 8 del 15/8/2006)..................... 461

3.8.5.2. “Caminos de las Sierras SA c. Muni-
cipalidad de Córdoba - Acción decla-
rativa de inconstitucionalidad (Trib.

Sup. Just. Córdoba, en pleno, sent. 5 del
25/8/2005) .................................................. 462
3.8.5.3. “Dinosaurio SA c. Municipalidad de

Córdoba - Acción de inconstitucionali-
dad” (Trib. Sup. Just. Córdoba, en pleno,

sent. 12 del 12/8/2004) .............................. 463
3.9. Mínimo existencial y progresividad........................................ 468
3.10. Control por el balance entre los costes y beneficios .............. 472
IV. Control por el procedimiento, forma y motivación ............................ 475
V. Control por la desviación de poder...................................................... 485
VI. Control por la verificación de los hechos ............................................ 494

Índice general XVII
VII. Control por las reglas de universal consenso: técnicas, científicas,
estándares y de experiencia.................................................................. 498
VIII. Control por los juicios atendibles o tolerables .................................... 500
IX. Control por las tres e: economía, eficacia y eficiencia........................ 504
X. Control por la calificación jurídica de los hechos............................... 508
XI. Control por el error manifiesto de apreciación................................... 511
XII. Control por los actos políticos .............................................................. 516
12.1. Introducción ............................................................................. 516

12.2. El juez solo interpreta el derecho. No es dominus de la so-
ciedad ........................................................................................ 517

12.3. El juez que controla la discrecionalidad no reproduce en
forma exacta la decisión administrativa................................. 521

12.4. Tres derivaciones esenciales de la subordinación de los po-
deres públicos al orden jurídico.............................................. 523

12.5. El acto político dentro del orden jurídico............................... 527
12.6. El control judicial del acto político.......................................... 527
12.7. Equilibrio entre lo que puede y no puede controlar el juez .. 530

12.8. Un requisito imprescindible: la acreditación de la legitima-
ción y el agravio concreto......................................................... 532

12.9. El llamado acto institucional que directamente no agravia
situaciones jurídicas subjetivas............................................... 537
12.10. El acto institucional que puede ser solo controlado en su
aplicación concretizada. La mentada devaluación ............... 539
12.11. Los avances de la jurisprudencia ............................................ 540
12.11.1. El procedimiento de reforma de la Constitución.... 540
12.11.2. El procedimiento de formación y sanción de las
leyes ............................................................................ 543
12.11.3. Las situaciones de emergencia ................................. 544
12.12. Conclusión ................................................................................ 546

XIII. Control judicial de las políticas públicas. Límites que el Poder Judi-
cial no puede trasvasar.......................................................................... 547

13.1. Necesidad de regular un procedimiento administrativo y
judicial para tramitar los derechos sociales ........................... 547
13.2. El paso previo para determinar el rol de la justicia................ 549
13.3. Quien diseña la política pública. Obligación de hacer.......... 550
13.4. Qué sucede si el Estado no reglamenta y en su caso omite el
cumplimiento de su obligación............................................... 551

13.5. Intensidad del control judicial de una política ya imple-
mentada .................................................................................... 551

13.6. Otros mecanismos que limitan el ejercicio de la discrecio-
nalidad....................................................................................... 554

13.7. Límites de la discrecionalidad por los principios del de-
recho.......................................................................................... 557

13.8. ¿Sustitución de la política pública por la decisión judicial?.... 558

XVIII Domingo J. Sesin

XIV. La inoportunidad no es vicio de la juridicidad, salvo extrema gra-
vedad ...................................................................................................... 561

XV. Precisión de las relaciones y distinciones existentes entre el mérito,
lo discrecional y lo vinculado. Hacia un control más profundo y
equilibrado............................................................................................. 564

Capítulo X
Conclusiones generales

I. Introducción .......................................................................................... 567
II. Unicidad del ordenamiento y operatividad de la discrecionalidad.
Su participación en la reforma administrativa.................................... 568
III. Juridicidad del acto y control de juridicidad....................................... 569
IV. Revisión judicial de la modalidad discrecional................................... 570
V. Un nuevo avance: el tratamiento de lo discrecional en la sentencia,
con el fondo de la cuestión ................................................................... 571
VI. Discrecionalidad. Presupuestos esenciales e importancia................ 572
VII. Individualización de la discrecionalidad............................................. 573
VIII. Contradicción de la discrecionalidad técnica..................................... 575
IX. La participación de la técnica en el universo jurídico........................ 576
X. Confusión histórica y necesidad de un trato diferente en la zona de
penumbra............................................................................................... 577
XI. Diverso cometido del juez y del administrador en la interpretación.... 578
XII. La peculiaridad de la prueba en el proceso administrativo............... 580

XIII. Control judicial de las reglas técnicas indiscutibles, los juicios tole-
rables y los casos límite ......................................................................... 581

XIV. Requisitos y vicios de los juicios subsumibles en reglas ciertas o
pautas tolerables.................................................................................... 583
XV. Modificaciones normativas sugeridas con relación al control de las
cuestiones técnicas complejas ............................................................. 584

XVI. Verificación, apreciación, calificación jurídica de los hechos. As-
pectos controlables................................................................................ 585

XVII. Técnicas o modalidades de control de la inserción de la discrecio-
nalidad dentro de la juridicidad........................................................... 586

XVIII. Hacia un control más profundo y equilibrado .................................... 587
Bibliografía........................................................................................................ 589